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关于城市农民征地拆迁补偿问题探析

来源：武汉行政诉讼律师 网址：http://www.whcqvip.com/ 时间：2017-01-31 11:01:37

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    改革开放以来，随着经济的发展，城市化推进过程不断加快，城市土地征用彰显出来的问题也越来越明显，城市规模的不断扩大，伴随而来的就是城市农民征地拆迁补偿问题，而土地作为中国老百姓几千年来的命脉，如今同样显得重要。我国是农业大国，农民占全国人口比重较大，据2011年国家统计局数据显示，农村人口为65656万人，占全国总人口比重达到48.73%，大部分农村还很大程度上处在“日出而耕，日落而息”的状态，加之金融危机导致农村外出打工人员的回流，土地对于农民来说就显得更加重要，因此，相关的法律制度应该更好的保障农民的合法权益。但是，由于我国对城市农民征地拆迁的性质认识不清，法律规范出现空白，一些地方因补偿安置标准过低，加之，我国对城市农民征地拆迁问题没有针对性的作出改变，时有发生暴力抗拒拆迁、群体上访等恶性事件。

　　城市农民征地拆迁引起纠纷已成为当前社会各界共同关注的热点、难点。由于城市农民征地拆迁错中复杂，这里仅就城市土地所有权的状态、城市农民征地拆迁的法律性质、农民在征地拆迁中的“面面观”、城市农民征地拆迁补偿标准情况、解决城市农民征地拆迁问题途径、对当前城市农民征地拆迁的法律适用等问题进行探析。

　　一、城市土地所有权的状态

　　当前，城市化进程的不断加快，城市集体土地的权属问题已成为诉讼的主要原因。从土地权利现状来看，城市土地所有权形式主要包括国有土地所有权和集体土地所有权。根据《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。有关土地所有权状态，依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。为什么城市会有集体土地所有权呢？在我国的一些城区边缘的农村，在城市化推进的过程中已划入城区，成为城市的一部分，这些被划入城区的地方，有的土地和村民已经全部融入城市之中，一些原有的村落已经取缔或编入社区，成为城镇居民；有的仍然保持村落建制，只是村民的居住环境得到改善，这里的耕地仍然在集体所有，具有农村和城市双重特征；有的虽然划入城镇管辖，也仍然为原有的生活状态和环境，只是成为城乡结构的混合体。

　　二、城市农民征地拆迁的法律性质

　　城市农民征地拆迁，是指国家因公共利益的需要，经依法批准将城市集体所有地土地征为国有后，对城市集体土地上的建筑物、构筑物进行强制拆迁，并给予补偿的行为。从民法角度上看，它是一种合同行为，是国家与土地使用权人及房屋所有权人达成的一种土地征用及房屋拆迁补偿安置协议。从行政法角度上看，它是一种行政征收或行政征用行为，是国家和政府对集体土地进行的一种征收和征用的行政行为。

　　一般而言，城市规划区和城市郊区的集体土地征用和房屋拆迁，属于政府对集体土地所有权的行政征收和征用行为。国家为了加快城市化进程，在城市规划区的集体土地征用及房屋拆迁与一般的农村本集体经济组织为了进行新农村建设、改善村容村貌而进行的集体土地的宅基地使用权进行征收和征用是两种不同的法律行为，在法律适用、征收征用程序、补偿安置标准等方面都存在很大的差别。由于城市与农村之间的经济发展水平差异，城市征地拆迁与城市房屋拆迁在补偿安置标准上不能同等。补偿标准就成为当事人各方争议的一个焦点。

　　三、农民在征地拆迁中的“面面观”

　　农村集体土地划归城市管辖以后，土地所有权往往表现国家所有权借助“公共利益的需要”而不断地扩大，农村集体土地所有权逐渐缩小的趋势。甚至有的地方以“公共利益的需要”作为征收土地作幌子，实为征用后转让土地使用权获得商业上的利益。这样大大地的损害农村集体组织的经济利益。但是，由于集体土地的稀缺性、边缘性、固定性、区位性、多样性、复杂性以及相比国有土地使用权的低廉性，使其拥有旺盛的市场需求。有市场需求就有利益。受利益驱动影响，农民看到了一线商机，他们对自己房屋和使用的土地，学会了用市场经营方式“讨价还价”，有的甚至为多争得土地补偿款，“漫天要价”，巧立名目。

　　1、违章违规建筑拔地而起。农民一旦得到占地消息，就在自家的自留地或责任田上以农业生产为名，盖起了大棚，与其说是大棚，不如说只一些大棚的框架固定在那里。而有的一些个人成立的乡镇企业，为了得到更多的拆迁补偿，大兴土木加盖厂房。没有资金，他们学会了“引资”，他们与投资者签订协议，事实上他们根本没有什么需要扩大再生产项目，而是为获取国家和政府在征地拆迁时巨额补偿。还有一些商人，他们看到在征地拆迁中商机，他们往往会找到一些经济困难的农户，先给他们一些实惠，与他们达成占地拆迁补偿款分配协议，以这些农户名义兴建房屋或农业基础设施，因此出现了不断“种房”的“顽症”。而这些一日之间“长”出来的房屋，根本没有任何规划与建设部门的批准手续；

　　2、突击装修以获取高额补偿。突出装修在征地拆迁过程中是普遍存在的问题。因而，确认装修时间比确认房屋建造时间更有难度。装修的范围很广。可以在室内地面、墙壁装，也可以在院内、外墙、房上装，形成多方位、多层次的装修。他们会选择一些低成本费用进行装修，以小投资获大利润。加之我们在征地拆迁中，时常发生相同的房屋补出不同的标准，致使一些农民持难望的态度，无形之中又给征地拆迁工作带来难度。　

　　3、改变原屋用途，制造有利事实。农户出租房屋，在大多数城乡结合部已成为普遍现象。他们认为，拆迁后，没有了房子也就没有了生活来源，农房拆迁之所以难，其中最主要的是症结就在于失地农民的出路问题。农民一旦得知拆迁消息，便立即着手制造对增加拆迁补偿有利的事实。将原来作居住用的房屋进行出租，或办理营业执照，使其改变成生产、经营性用房，以此获得高额补偿。

　　4、增加人口，扩大安置基数。房屋拆迁安置主要是按被拆迁农户的常驻人口作为安置基数的。有的农民在得知本地即将拆迁消息后，通过当地村委会或社区开具证明，证明其亲友在拆迁地房屋长期居住生活，他们利用有些地方政府信息不公开的弊端，通过多方渠道将自已的亲友的户口迁入拆迁地，造成安置人口增加，以此获得高额补偿。

　　5、制造声势，公开对峙。一个地方征地拆迁，很快周边的地带就很快得到了清息。由于强行拆迁被禁止，征地拆迁缺乏了有力措施和保障，经常出现一种“拖”的现象。他们认为，征地拆迁急不急是政府的事，反正他们不着急。只要不签协议，政府就拿他们没办法。在他们眼里，只要认为拆迁房屋补偿标准太低、面积丈量不合理、装修折扣太高，他们就开始和政府对峙，他们不怕把事情闹大，这就是所为的“钉子户”。

　　6、集体上访，对政府施压。村民采取集体上访的方式，以此施压政府，“多领”拆迁补偿款的情况，似乎已成为家常便饭。他们动不动就进省、动不动就进京上访。这里有两方面原因，一是政府在拆迁前的工作准备不足的原因；二是征地拆迁过程中，政府给农民创造了可乘之机的条件。一些地方政府为缓解社会矛盾，平息农民的抗争，不断提高拆迁补偿标准。在这些人眼里，“会哭的孩子有奶吃”。

　　四、城市农民征地拆迁补偿标准情况

　　我国《宪法》、《土地管理法》、《物权法》都强调了一个原则，征地拆迁必须依照法律规定的权限和程序进行。这里的“法律”应当作狭义理解，即全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律。但到目前为止，我国尚无专门法律对城市农民征地拆迁问题进行规范，只有《土地管理法》第四十七条第四款规定，农村房屋被作为集体土地上的“附着物”看待，其拆迁补偿标准由省、自治区、直辖市予以规定。但是这条法律规定也仅仅是征地拆迁的依据及对补偿标准的制定机关的规定，对于实际的操作程序没有制定明确的法律规定或授权有关部门制定。目前，很多省、自治区、直辖市人大、政府部门都已发布了地方性法规或者政府规章，对集体土地房屋拆迁进行规范。但也有的省、自治区、直辖市人大、政府部门却将该项权力转授予市、县级政府，由其以行政文件、命令等形式擅自制定补偿标准，这样违反《土地管理法》的规定。

　　五、解决城市农民征地拆迁问题途径