武汉行政诉讼律师

来源:大松行政法网 作者:戴 涛近些年城市房屋拆迁中暴露出很多问题，引起了社会广泛的关注。此次宪法修改给了人们认真检视和解决这些问题的良机。在宪法修改之后，城市房屋拆迁应当注意对公民私有财产权的保护，准确界定和衡量公共利益，给予公民充分及时有效的行政补偿，同时运用适当合理的拆迁行为对公民的人权加以尊重和保护。因此，认真检视我国城市房屋拆迁中存在的问题并对之作出适当的回应，已是我们无法回避的重要话题。 一、私有财产权：谁动了我的奶酪？ 对于中国绝大多数的老百姓而言，房子是他们一生为之奋斗的目标，是他们安身立命的港湾；房子不仅是他们最重要的私人财产，也是他们保护自己人身安全乃至其他人权的重要载体。可以说，房子就是他们的奶酪，谁都不可以随便去动它。然而今天的城市房屋拆迁中的被拆迁人在处理自己最根本的财产权——房屋时却不得不面对来自政府行政权力的干预。政府通过发放拆迁许可、单方确定补偿价格和进行裁决甚至直接强制等手段损害了被拆迁人最根本的财产权。政府强行干预的必然后果就是造成拆迁人的力量和利益远远大于被拆迁人的严重失衡状态，并进一步引发严重的拆迁纠纷。此外，我们不能不提及以往为人们所忽视的一个重要思想，即在市场经济体制下，财产的所有权和使用权是可以分离的。不能把财产权仅仅理解为对财产的所有权。对财产的使用权也属于财产权的范畴。公民合法取得的对财产的使用权，也应该受到宪法和法律的保护[1]。合法取得的土地使用权应当属于公民的财产权并受到相应的保护。但让我们感到遗憾的是，在我国长期以来土地公有制的影响下，国务院房屋拆迁管理条例和各地城市房屋拆迁实施办法中房屋拆迁补偿的范围是被拆除房屋及附属物，而对其所占土地使用权未作规定。众所周知的是，拆迁的真正目的就是要取得房屋及其附属物下的土地使用权，并非房屋本身。相当一部分拆迁户在取得自身房屋土地使用权的同时已经支付了相应代价。同时土地作为一种不可再生的资源，经过一段时期的开发，土地的价值已升高，且被拆迁地点一般地势较好，城市土地级差产生的效益也非常显著。由此，土地使用权不予补偿显然是对公民财产权的侵犯，同时也不利于培育发展市场经济所需的公平合理之竞争秩序。 这次修宪非常引人关注的，也是关系到每个人切身利益的，就是把保护私有财产权写进宪法。我国宪法已把“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”明确载入其中，从而使公民私有财产权保护制度在我国宪法中得以确立。“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”，古典经济学家已经看到，如果一个人无法控制和支配自己的财产，他就不愿意去积极创造和积累财富，而社会就没有充足的财富积累，就不会发展。宪法的规范对公共权力有一种防范性质，财产权排斥的第一个对象就是公共权力，从18世纪中叶英国首相所说的：穷人的茅舍，“风能进，雨能进，国王不能进”，到德国司法史上著名的磨坊主诉威廉一世案无不体现了这一点。私有财产权先于国家权力而先验地存在，它是国家秩序和国家财产的一种来源，而不是一个结果。伴随着这种观点，财产权的表现形式就是允许人们自由进行利益追逐和交换，这是人类社会发展最为长久和有效的动力。“自利的本性鼓励每个人尽量用最低的成本生产出最高质量的产品到市场上去交易，结果个人受益，大家受益……每个人的财产权是一个文明的、正义的、自由与繁荣的社会最为关键的组成部分。”[2]因此，财产权得不到有效保护，对于个体来说谈不上真正的自由；对于整个社会来说，也缺乏长期动力。中国社会主义市场经济体制的确立就已经开始鼓励人们用市场的手段和方式追逐财产和利益了。一个人让出自己的住宅，应该是一般性质的谈判和诉讼的结果，应该是市场主体自由交易的结果，无论对方是政府还是开发商。从事房地产开发的开发商需要拆除旧有城市房屋应当通过市场方式予以解决，而实际上这也只能是开发商与居民之间的自愿选择才能达到的利益平衡。即使是出于旧城改造、城市基础设施建设等非商业开发的考虑需要拆除旧有城市房屋，市场经济条件下，政府处理其与公民之间的关系也应该首先选取市场手段，如果市场手段无法解决，政府才能采取带有强制性质的行政手段如拆迁许可方式。但愿私有财产权入宪能够唤起政府、社会对公民私有财产权的高度重视，政府在城市房屋拆迁中的职能将得以重新界定，将应当由市场和社会中介组织自行解决的事务回归市场和社会中介组织本身解决，得以实现“行政的归行政，市场的归市场”。由此，作为公民最基本财产权的房屋才会得到真正的保护。 二、公共利益：走入歧途亦或陷进迷途 这次修宪强调对公民私有财产权的保护将使政府在城市房屋拆迁中的角色受到很大的约束和限制，但此次修宪同样规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”而这也使得政府并未完全被排除出城市房屋拆迁的过程。不可否认的是，在国际上，各国政府征地、居民必须动迁也是非常普遍的。随着现代城市发展以及国家建设的需要，适当的情况下为了公共利益的需要对公民的房屋进行拆迁是必要的。因此，新修订的宪法作出上述规定也是值得肯定的。但需要注意的是，该规定中有关“公共利益”的表述仍值得我们深入研究。因为在以往，几乎每个地方房屋拆迁所依据的行政规划总是明文标示：“基于公共利益的需要或为了国家、地方建设的需要”，公共利益已然成为触及公民个人利益的城市房屋拆迁行为的最好理由。而在笔者看来，这种理由已经弥漫了口号化和形式化的浓重色彩，公共利益的理解和运用在拆迁实践中正逐渐走入歧途或陷进迷途。走入歧途是因为公共利益演化为商业利益、政府利益甚至于政府官员的私人利益，并由此成为目前引发拆迁矛盾的一大问题。开发商与行政权力结合，以公共利益之名暗渡商业利益早已不是新闻，一些地方政府及其主要官员不顾广大拆迁户的实际生活境遇大搞“形象工程”、“政绩工程”也已司空见惯，而一大批政府官员随着一个个拆迁工程的结束而锒铛入狱的现象更是充斥着我们的视线，可是这一切无不是躲在“公共利益”这个美丽得让人无法抵制的口号下进行的。陷进迷途则是因为在实践中的确有很多地方政府是基于为民造福、实现公共利益这一主导思想进行相关拆迁工作的，但由于行政思维的落后、工作方式的不当，譬如许多地方政府在进行城市规划等重大决策时很少注重公民的参与，不能广泛听取群众的意见和建议，从而使得一些工程本来是想为人民办实事的，却由于决策失误甚至错误而影响了人民群众的利益。此外，一些地方政府认为为了实现公共利益可以牺牲拆迁户的个人利益，而与之签订明显不公平的拆迁协议，这也不能不说是对公共利益的误解。 结合当前拆迁中存在的这些问题，我们必须对宪法中所言及的“公共利益”有一个正确的认识。公共利益并不是抽象的概念，它是由具体的个人利益组合而成的，能为不特定的多数人所享有的利益。它应该同时具备必要而不可缺少性、非营利性和共同福利性。具体到城市房屋拆迁，首先，对公共利益必要而不可缺少性的考量不仅有利于防止“形象工程”、“政绩工程”的产生，也有利于政府更新行政思维、进行科学决策，规范政府的不理性投资行为。其次，严格执行公共利益非营利性的标准将有利于防止商业利益、地方利益渗透以及官员腐败的滋生。其实，在大多实行土地私有制的国家和地区，其土地征购制度与我国房屋拆迁制度有类似之处，如德国的《建设法典》，我国香港地区的《收回官地条例》，台湾地区的《土地法》皆明确规定，政府征地只限于公益之项目之需，且是否属于公益性征地的标准为：非以营利为目的[3]。最后，公共利益的共同福利性也许会提醒我们的政府，公共利益的实现不能以个人利益的被侵害为代价，如果广大市民没能从城市房屋拆迁中获益，甚至贫困化程度进一步加深，加剧政府与人民群众的对立，那么所谓公共利益的实现对“为人民服务”的政府来说，不能不说是一种讽刺。总而言之，公共利益必须真正福佑最广大民众的利益，而这样的理解在一定程度上也与本次修宪中的另一大内容即“三个代表”入宪有所呼应。 三、行政补偿：宪法基础薄弱与制度缺失 在国际上，普遍的规定是：在因政府建设发展的大众需要而征地的情况下，居民必须为大局作出让步，但是政府必须提出需要征地的足够理由及不低于市场价格的足够补偿。美国宪法第五修正案明确指出：“在没有合理的赔偿下，政府无权征收个人地产和财产”。修宪前的我国宪法第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，但没有补偿的规定。不难看出，过去我国行政补偿的宪法基础是薄弱的。与对行政补偿重视不足相对应的是，各地拆迁实践中最令人揪心的现象就是由于拆迁而引发了很多纠纷、争执、矛盾、诉讼以及不断报道的自焚、跳河乃至不少影响社会稳定的********，而其产生的根源就在于“补偿”二字。目前拆迁行政补偿中存在着不少的问题。首先，行政补偿的费用和标准偏低。由于公共利益的被曲解，商业利益、政府利益甚至官员私人利益的掺杂，许多拆迁户只能得到过低的甚至象征性的补偿。其次，行政补偿的范围偏小。目前我国城市房屋拆迁补偿基本上只限于财产权补偿，而财产权补偿中也只限于直接损失的补偿。根据国务院房屋拆迁管理条例和各地城市房屋拆迁实施办法，房屋拆迁补偿的范围是被拆除的房屋及附属物。事实上，广大拆迁户在拆迁过程中失去的不仅是房屋，他们的生活、工作也都受到了不同程度的损害，更为重要的是，他们失去了曾经为之付出代价的土地使用权，而这些在以往的拆迁行政补偿中都未得到相应补偿。最后，行政补偿的方式偏少。目前我国的拆迁行政补偿基本上是以金钱补偿为主，辅之适当的实物补偿，而这对于那些以自己的房屋为生（如部分城市居民以出租自己的房屋为生），那些因自己居住环境的改变而不得不寻求新的工作、增加就业成